根据年度重点调研工作安排，由永州市供销社牵头组织调研组，联合市人社局、市农业农村局等相关部门，于5至6月深入省内怀化市、湘西土家族苗族自治州及省外云南昆明、楚雄、四川宜宾、泸州等地开展调研学习。调研组与当地人社、农业农村部门相关负责人及企业代表进行了深入交流，详细了解其经验做法、存在问题及建议。调研结束后，通过召开专题研讨会梳理情况、拟定提纲，最终形成本调研报告。

一、永州市农村劳动力就业现状及问题

永州地处湖南西南端，毗邻两广，截至2024年底，全市常住人口501.85万人，其中城镇人口254.56万人（包括乡镇及周边人口73.52万人），农村人口247.29万人，城镇化率已达50.72%。广义上的农村人口（包括乡镇及周边人口）仍有320.8万人，乡村劳动力资源195.7万人。当前，全市监测户19840户，54110人。

就业是民生之本和巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴的基本措施，增加就业仍是最有效最直接的增收方式，必须把就业作为巩固脱贫攻坚成果的重要抓手，久久为功，持续用力，常抓不懈。近几年来，永州的就业工作一直走在全省的前列，3次评为“真抓实干先进市州”，单项工作5次作为典型在全省推介。截至2024年底，全市农村劳动力转移就业总量达182.5万人，其中外地就业145.7万人、占比79.81%，本地就业36.8万人、占比20.19%。全市共有139家人力资源服务公司，每年开展就业服务29.04万人次。

据人社系统监测数据显示，截至2024年12月底，全市当年新增转移就业42073人，其中初次转移就业18830人、再次转移就业23243人。祁阳市、道县、宁远县外出务工人员排前三位，累积转移就业分别为28.87、23.13、21.1万人。外出务工收入是农村劳动力增收的主渠道，占农民人均可支配收入比重达60%以上。

从当前就业形势来看，一方面，国际贸易摩擦挤压就业岗位，返乡回流有加大趋势。各国宏观经济政策走势分化，国际贸易保护主义抬头，中美贸易摩擦持续，出口增速放缓，部分产业向东南亚国家转移。永州市作为劳务输出大市，常年在外务工人数高达160万人以上，集中在外贸依存度较高的珠三角、长三角、京津等地区，容易受到贸易摩擦冲击，以至农民工返乡回流不断增加。另一方面，国内产业转型升级挤压就业岗位，人工智能化趋势不断强化。在新的发展格局下，产业特别是制造业转型升级不断加快，自动化换人、智能化减人趋势不断强化，“无人工厂”、“黑灯工厂”不断出现，产业发展对就业拉动的效用在弱化。未来几年，随着劳动力人口回流增加，永州就地就近转移就业需求将进一步增多，需要有针对性采取切实措施。

从调研情况看，永州市在拓展农村劳动力就业路径上存在以下几个主要问题：

（一）大就业格局尚未形成，合力不足。《中共中央、国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》再次提出：就业是最基本的民生，要持续坚持就业优先战略，构建大就业格局。但实际上，其他相关部门在研究谋划工作中未能将促进就业作为重要考量因素，尚未形成有效工作合力，工作推动力与最基本的民生要求不相匹配。比如：在一些重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局，并没有同步考虑开展岗位创造、失业风险评估；在引导各类主体更好履行稳岗扩岗社会责任上缺乏行之有效的措施；在增强现代化产业体系与就业的协同性研究不多；有的县区甚至挤占有限的就业专项资金。另一方面，从永州市推动返乡创业举措看，存在返乡创业政策含金量不高，创业项目挖掘不足，农村基础条件不够完善，对在外农民工和成功人士宣传引导不充分，创业环境不优等问题，导致在外就业农民工返乡创业意愿不强，经济体量小、企业规模小、农村劳动力参与少、政策扶持力不大。这些综合因素造成大就业格局小，合力和影响力不足。

（二）区域产业承载力不强，增量不足。永州近年来产业发展势头强劲，但产值增速与吸纳就业增速不协调，对就业吸纳明显不足，全市园区就业人数不到14万。区域内的产业发展对就业的承载力不强，以致转移就业的增量岗位不足。有的县工业园区企业用工不到4000人。全市农业类国家级龙头企业3家（金浩茶油、湖南熙可、湖南蔬益园）省级龙头企业75家，但就业吸纳能力并不强。金浩茶油有员工1200人，湖南熙可和湖南蔬益园员工都未超1000人。永州新湘农格瑞公司被农业农村部评为农业农村信息化示范基地、国家级畜禽标准化示范养殖场，公司员工也不到200人,参保人数仅29人。而同为农业大市的宜宾，其农业类龙头企业共十八个车间，最大的车间就有员工4000人。

（三）供需结构化矛盾突出，技能不足。“招工难”和“找工难”的结构性矛盾将长期存在。从需求看，大量需要农民工的就业岗位多数依然是收入水平较低、工作强度较大、发展前景较差的岗位;而工作条件较好的岗位，数量相对较少，对劳动者技能要求高。从供给看，一方面，总体上永州域内的农民工技能水平还比较低，农民工大多数没有参加过技能培训。据人社部门2024年底统计数据，转移就业的农村劳动力初中及以下93.54万人，占51.12%；高中及中职68.76万人，占37.78%；大专及以上20.23万人，占11.1%；文化素质偏低的状况显而易见。

另一方面，目前农民工的主体正在向新生代农民工过渡。他们的利益诉求发生了变化，不再满足于经济上的获得，更加注重自身的职业发展，融入城市的渴望强烈。因此，大量需要农民工的岗位与农民工就业期望相差较大，农民工特别是新生代农民工不愿前往就业。工作条件相对较好的岗位数量较少，难以满足大量农民工的求职需求;而对技能要求高的岗位，也难以匹配到符合条件的劳动者。

虽然近年来永州市加大了农民工职业技能培训力度，但是劳动技能不高的局面仍然存在，核心症结集中体现在“培训供给”与“务工需求”的错位上。一方面，外出务工农村劳动力的培训参与意愿普遍偏低。即便培训全程免费，多数务工人员仍存在较强抵触情绪：一是认为培训内容“重理论、轻实操”，课堂讲授的知识与实际务工场景脱节，难以转化为能直接应用的实用技能；二是出于时间成本考量，务工期间时间紧张，他们担心参与培训不仅无法提升收入，还会耽误正常工作，因此主动参与的积极性不足。另一方面，有关部门的培训组织存在“供需匹配不精准”的问题。当前培训规划多围绕本地用工需求制定，对农村劳动力外出务工的目的地、行业分布、岗位技能要求等缺乏深入调研与精准研判，导致培训内容与外出务工人员的实际需求脱节,外出务工人员难以通过培训突破技能瓶颈，无法进入智能制造、金融服务、信息技术等对学历和专业技能有较高要求的领域，职业发展空间受限。

（四）就业引导和服务不到位，扩张不足。从就业服务市场看，各县、市、区都建设了5～7个乐业小站，乡镇提供场地和安排2～3名公益性岗位工作人员，资金由人社部门负责，6～30万元不等。而因乐业小站运行模式是由政府部门“大包岗”，市场化因素不多，没有社会化的劳务输出公司参与，对工作人员的考核管理机制也不健全，存在“坐等上门”现象，就业服务效果没有凸现出来。从创业服务看，据统计，2024年返乡农民工共23841人，自主创业996人，占返乡人数的4%。返乡农民工缺乏创业经验，有的有创业的激情和冲劲，但可能并不了解市场行情，抗风险能力弱，资源动员能力差。而地方政府在创业指导不够，在场地租赁、资金扶持、要素保障等政策支持不足。

（五）劳动者维权意识欠缺，力量不足。相关问题主要体现在履行和解除劳动合同、工伤权益保障、未依法缴纳社会保险等方面。在非国有企业中，未签订劳动合同的现象仍有发生，尤其在个体经营户和农民工中较为多见。而外卖骑手、快递员等新就业形态劳动者与平台之间多为非标准劳动关系，难以直接适用传统劳动法律框架。部分平台更通过复杂的外包体系模糊用工主体，甚至诱导或强制劳动者注册为个体工商户，进一步侵蚀劳动者合法权益。因缺少劳动合同、考勤记录等证据，加上维权时间和经济成本等因素，是劳动者面临的现实困境。据人社部门统计，仅2024年度全市劳动人事争议仲裁部门受理案件1117件，办结1109件；劳动监察保障部门核查处理欠薪线索2887条，多数已通过协调方式办结，或核实不存在欠薪情况，经审核符合立案条件的501件线索均处置到位。

二、对策与建议

在内外部经济环境面临各种挑战的大背景下，外地返乡回流有加大的趋势，持续做好农村劳动力转移就业助力乡村振兴非常重要。为此，调研组建议：

（一）构建大就业格局，凝聚政策合力。根据《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，以实施就业优先战略为引领，以破解结构性就业矛盾为着力点，以不发生规模性失业风险为底线，着力构建各级政府、各部门齐抓共管的“大就业”格局。一是加强组织领导。建立各级党政“一把手”主抓，分管领导具体抓，农业农村、人社等相关部门协作配合，社会积极参与的农村劳动力转移就业工作机制。将就业工作作为县以上党政领导班子绩效考核重要内容。建立高质量充分就业评价机制，评价结果作为地方就业补助资金分配的重要参考。二是强化部门协同。创新“就业优先联席会议”制度，定期召开农业农村、人社、工信、商务、财政、税务、共青团、残联、妇联、住建、工会、退役军人等部门联动会议，统筹解决岗位供给、技能培训、企业用工等跨部门问题。三是发挥政策效力。在落实稳岗返还、税收优惠、担保贷款、就业补贴等政策的基础上，制定出台含金量高的促进返乡就业创业政策，对返乡创业主体给予融资担保、风险补偿、税费减免、奖励补贴、用地便利、项目服务、人才、社保等全方位支持。

（二）构建大产业格局，扩大岗位增量。一是推动存量企业做大做强。出台支持存量企业倍增政策，扎实按照市政府今年年初提出的“四大行动”（降本增效行动、提档扩能行动、“智改数转”行动、品牌培育行动），推动规工企业做大做强。二是推动增量企业跑步进场。坚持资源禀赋、应用场景招商，坚持链主企业、专业平台招商。用好“永商荟”平台，充分发挥驻京办、驻深办、驻长办和驻大湾区招商小分队作用。完善“湘商回归”“校友回湘”联络对接机制。三是推动园区产业集群成链。培育壮大9个省级产业集群及培育对象。加快湖南稀土新材料产业园、祁阳表面处理产业园，东安特种制造基地二期建设。四是推动优势农口产业做强做优。农业是永州最大的优势产业。壮大蔬菜、油茶、生猪等特色产业。培育江永香芋、新田菜心、江华食用菌等蔬菜单品，力争每年果蔬出口160亿元以上。打造永州血鸭、东安鸡、新金浩茶油、瑶珍大米、迴峰蜜柑等十大品牌地标产品。持续做好农业招商引资，2025年力争引进投资5000万元以上农业产业链项目40个，创建国家级现代农业产业园1个。通过上述措施，逐步形成链主企业“顶天立地”、上下游企业“铺天盖地”、各类市场主体“枝繁叶茂”的发展格局，才能持续为农村劳动力转移就业提供增量岗位。

（三）构建大培训格局，提升就业技能。农村劳动力技能素质偏底是其就业选择受限、不稳定的重要因素。农业、人社、工会、团委、残联、妇联、退役军官等部门均有相关培训项目及资金，应当整合资源，统筹安排，构建大培训格局，要把“好钢用在刀刃上”。一是推动双向摸底，增强培训针对性。各部门联合，做好就业需求及岗位需求“双向”摸底，建立返乡农村劳动力就业培训工作台账，通过系统性数据采集、动态化需求分析和精准化服务介入，实现劳动力供给端与产业需求端的动态平衡。农业部门要组织落实好高素质农民培训项目、头雁培育项目、耕耘者培训项目；人社部门要组织落实好各类企业所需的技能培训项目；残联要组织落实好残疾人就业技能培训项目；共青团要组织落实好青年人就业与创业培训项目。二是推动校企合作，增强培训实用性。充分利用“职业院校+企业职工培训中心+民办培训机构”的职业培训体系，通过订单式、定向式、项目制培训方式，促进返乡农村劳动力培训后稳定就业。大力推行劳动者‘点单’、人社部门‘派单’、培训机构‘接单’、企业优质岗位‘订单’的‘四单’培训新模式，在政策支持范围内，力争2025年促成20家企业与职业院校签订校企合作协议。三是推动品牌选树，增强培训影响力。推进“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”四位一体的项目化培训模式，吸纳返乡农民工进入相应的品牌行业从业。重点围绕祁阳纺织、蓝山箱包、江华电机、新田生态农业等县域特色产业，做好重点培训缝纫皮具、育婴养老、机电工等社会紧缺工种等的分层分类培训，着力打造“轻纺巧匠”“金牌月嫂”“生态农匠”等一批具有永州辨识度的新型职业农民，力争2025年底全市建成30个特色劳务品牌。

（四）构建大创业格局，培育创业载体。就业是民生之本，创业是就业之源。构建“大创业”工作格局，激发全社会创业活力，有助于充分发挥创业带动就业的倍增效应。一是抓政策激励，增强载体吸引力。出台更加积极的创业政策，各部门要集聚资源予以扶持，以“做大、做活、做强、做优”创业孵化基地为目标，大力推行“政府引导、社会参与、市场运作”的运作模式，充分发挥创业孵化基地运行费奖补、创业担保贷款等政策的杠杆效应和市场配置资源的决定作用，引导、鼓励和支持社会力量参与创业载体建设。二是抓特色培育，增强载体聚集力。为充分发挥创业孵化基地、返乡创业园的集群效应，农业、工信、商务、文旅、科技、住建、交通、妇联、残联等部门每年要因地制宜向孵化基地推荐创业项目储备，为入驻主体提供可选项，促进特色产业和创业孵化载体相融合，按照“培育品牌、特色发展”的要求打造集政策融合基地、人才培养基地、科技服务基地、企业家孵化基地、上下游产业延伸基地等一体化的创业孵化载体，通过打造孵化成效明显的创业平台，吸引各类人才“带技术、带品牌、带资源”留永、来永创业兴业。同时，推深做实“迎老乡、回故乡、建家乡”系列活动，用好用活乡镇“商会”等基层统战组织，打造“归雁经济”示范区。2025年底在全市创建返乡创业示范园区4个，并给予奖励100万元/个。三是大力推进返乡创业和农村种、养、加产业的发展。出台政策，加强服务，引导返乡人员和乡村有技术、资金的乡贤，大力发展农村中小企业，因地制宜培育家庭农砀、衣帽加工、特色种养和设施农业等劳动力密集型的种、养、加车间，提升就业服务能力，实现“家门口”的务工。

（五）构建大服务格局，强化市场对接。充分挖掘岗位资源，健全就业多元服务机制，是农村劳动力就业的重要保障。一是加强“乐业小站”建设。“政府搭台、劳务公司唱戏、乡镇村服务”，全面建设“乐业小站”，增加社会化市场因素，并健全有效的管理机制。引进信誉度高的劳务输出公司，在乡镇社区、企业、和车站等群众日常生活和工作的地方，由政府有关部门提供场地和基本的办公设施一起建立劳务服务工作小站。精准配对，及时服务。整合人社、农业农村、财政。民政、残联、共青团等部门的政策和资金，全面提供政策咨询、求职、招聘、职业培训和权益保障等“全链条”“一站式”就业帮扶。工作站还提供休息、娱乐、就餐和工具存放等服务。一方面大力对接大企业和工业园区的转移就业；另一方面，全力帮助就地就业，统筹解决农村产业发展和“一老一小”等问题。二是“双线驱动”助力农村劳动力找工作。线下，开展“就业援助月”“春风行动”“招聘大集”“人才夜市”“直播带岗”等系列招聘活动，为农民工等提供全方位就业服务，促其与用工企业精准供需对接。线上，依托“云上快办”“永就业”“永就保”等数字智能平台，深入推进人岗快速匹配，“24小时”提供数字化、智能化、定制化的求职招聘服务。支持超过法定退休年龄劳动者再就业，用人单位依照规定约定工作内容和安全保障等事项，维护好再就业者权益。三是公益性岗位兜底安置特困农村劳动力就业。针对乡村就业困难劳动力因文化程度低、年龄偏大等原因无法外出务工难题，人社、农业、交通、林业、水务等部门，将政策和资金整合，开发护路员、护林员、护水员、护河员等公益性岗位兜底安置就业，扶持援助就业困难群体真正实现稳定就业保增收。四是维权执法要为农村劳动力就业保驾护航。人社、公安、司法、市场监督等部门要联动合作，严格源头治理，畅通维权渠道，规范劳动用工管理，落实工资保证金和“黑名单”制度，每年开展两次建立拖欠的农民工工资清欠专项整治行动，同时，有关部门还应该在法律援助方面提供帮助，适当降低劳动者因索要劳动报酬而申请法律援助的门槛。全市市县（区）两级劳动人事争议仲裁机构、劳动监察执法机构要积极为农民工群体的维权案件，畅通“绿色通道”，完善农民工争议速裁庭建设，迅速稳妥处理涉农民工工资案件。