为落实省、市政府产业扶贫风险防范工作会议精神，由怀化市农业农村局牵头，市直相关部门参加，组成3个专题调研组，于7月上、中旬分赴全市13个县市区和市直有关部门进行产业扶贫风险防范专题调研，采取召开座谈会、项目现场走访、调阅资料、整理数据等方式进行，提出如下风险防范对策及建议：

怀化扶贫产业基本情况：

扶贫产业发展现状：2014年以来，全市按照“四跟四走”产业扶贫思路，大力推进扶贫产业发展。到目前，全市已经实施完成产业扶贫项目6455个，投入财政资金359793.408万元，其中实施省重点产业扶贫项目118个，投入财政资金38870万元。全市既有产业发展能力又有发展意愿的277642户贫困户中266299得到了产业帮扶，占比95.9%；参与帮扶的市级以上龙头企业109个、专业合作社1730个、家庭农场145个、种养大户1458户。经调查，全市运行正常的产业扶贫项目3086个，占比47.34%。

小额信贷情况：根据数据统计，到6月30日，全市累计发放扶贫小额信贷54248户，累计发放金额235438.66万元、到期贷款100986.72万元、到期还款100526.72万元、贴息13617.73万元，已经使用风险补偿金1040.36万元，展期贷款25741.65万元，贷款余额93817.69万元，不良率为0.26，逾期率为0.45%。全市不良率、逾期率最高的是洪江市，分别是0.90%、0.91%，麻阳县不良率、逾期率均为0。

主要风险分析

生产经营风险。一是项目设计风险。项目设计包括产业选择、项目实施主体选择和项目建设等三个主要内容。我市实施的部分扶贫产业与当地主导特色产业关联不紧密，一些产业是新发展的新奇产业，缺乏产业发展基础，技术不成熟、市场不成熟，产业风险较大。比如芷江等县实施的美国山核桃、蓝莓等项目，基本上失败了。部分产业项目在实施主体选择上把关不严，对主体的经济实力、经营状况审查不够，选择的主体经济实力不够、带动能力不足。2017年以前实施的村级产业扶贫项目，以村集体或者村支两委成员牵头成立的合作社实施为主，管理人员变动大、能力和精力不足，合作社无经营管理能力，产业扶贫项目成功率不高。二是后续管护风险。有些地方在产业扶贫项目上重建设、轻管理，项目实施后管理跟不上。特别是村级产业园，基本是依靠财政资金建设，建成后缺乏后续管护资金，许多产业园粗放管理甚至放弃管理，任其荒废。部分扶贫产业缺少成熟的技术支撑，导致产业发展不正常，存在失败的风险。比如，麻阳县2014-2016年共建设村级扶贫产业园46个，经省农科院2018年10月调查认定，运行良好类产业园17个，可以盘活类产业园27个，经营失败类产业园2个，调查分析主要原因是后续管护的资金和技术跟不上。三是自然灾害风险。我市发展的扶贫产业主要以农业产业为主，受自然灾害、动植物病虫害等因素影响较大。近年来，我市连续遭受了洪涝、高温高湿、干旱、冰冻等自然灾害，全市扶贫产业因灾造成的损失十分严重，不少产业扶贫项目因此而失败。比如，由于降水量过多，新晃县实施的20多个魔芋产业项目基本失败。一定比例的养殖产业项目，由于疫病、自然灾害等原因造成项目失败。比如，去年以来，我市发生了非洲猪瘟疫情，导致生猪养殖产业扶贫项目亏损严重。再比如，新晃县实施的中蜂养殖项目，由于病虫害原因，80%的项目已经完全失败。四是市场变化风险。我市的扶贫产业中小规模生产、分散经营仍然占据主导地位，分散的“小生产”很难与“大市场”对接，除部分有龙头企业产品订单不愁销售外，多数都存在农产品价格不高、市场销售难的问题。农业生产周期普遍较长，市场需求情况变化较大。部分产业扶贫项目建设时市场行情很好，但到产业投产时，市场行情已经发生了变化。因市场饱和、产品滞销、价格下跌导致了一部分扶贫产业项目亏损。比如：芷江、中方等县高山葡萄产业，5年前，贵州、四川、重庆等地高山葡萄产业还没有发展起来的时候，每斤价格卖到2元，不存在滞销问题。现在贵州、四川、重庆等地大面积推广高山葡萄产业后，每斤价格降到了0.8元，2017年甚至降到了0.5元，成本都无法收回。

资金监管风险。一是财政资金趴账的风险。经调查了解到，各地产业扶贫资金拨付主要有报账制、一次性拨付、按进度拨付等三种形式。报账制容易因项目建设滞后或报账审批延时造成报账滞后的现象，造成资金短期趴账风险；一次性拨付一般是县级财政将产业扶贫项目资金一次性拨付至主管部门或乡镇，容易出现财政资金在产业主管部门或乡镇趴账的风险；按进度拨付往往因项目建设进度缓慢、验收不及时而影响资金拨付进度，存在资金趴账的风险。二是财政资金改变用途的风险。我市参与产业扶贫的主体多数是正在培育和发展中的农业经济组织，部分合作社还是为承担产业扶贫项目而新成立的，这些经济组织财务管理制度欠规范，存在扶贫资金改变用途、挪作他用的现象。部分村级产业扶贫项目，由于村干部私心和担心产业失败等原因，存在部分村级将产业扶贫资金用于基础设施建设或者停在村级账上不敢使用现象，致使扶贫产业发展受到阻碍。

贫困户分红兑现风险。经初步统计，全市兑现贫困户分红的产业项目只有1097个，占比16.93%。从表象上看，2014年-2018年7月，我市实施的产业扶贫项目贫困户分红比例最高达到25%，最低也在10%以上。由于这一时期全省扶贫产业没有明确的分红比例指导意见，属于扶贫产业分红欠规范期。2018年7月后，产业扶贫分红才逐渐进入规范期。2018年省重点产业扶贫项目明确贫困户分红比例不低于10%，12月份，省农业委、省扶贫办再次明确贫困户分红比例只要不低于8%就符合政策要求。从根源上分析，产业扶贫政策的调整基本分为三个阶段，2014年-2016年，产业扶贫以壮大村集体经济为主要考核目标，湖南省要求村集体经济收入每年达到4万元以上，怀化市要求达到5万元以上；2016年11月，首次提出整合涉农资金用于精准扶贫，省重点产业扶贫正式明确要求给贫困户分红；2017年以后，明确要求所有产业扶贫项目要与贫困户建立利益联结机制，当年兑现贫困户分红。因此，目前兑现分红的主要是2017年以后实施的项目和省重点产业扶贫项目。贫困户分红兑现的风险主要有三类。一是产业项目失败兑现不了分红。扶贫产业失败的项目，贫困户利益分红兑现不了，此外，土地流转租金、劳务收入等利益也受到严重影响。二是经营主体失信不主动兑现分红。有些经营主体不讲诚信，有能力兑现却不主动、不及时兑现贫困户分红，部分项目实施主体经督查后才兑现分红。2018年，省际交叉检查组指出通道县存在经营主体兑现贫困户分红不及时的问题，在检查组交办后经营主体在强力督促下才兑现分红。三是项目不盈利暂未兑现分红。部分扶贫产业属中长期项目，短期内项目未产生实际经济效益，贫困户分红未兑现。据调查，2017年以前实施的村级产业扶贫项目，大部分在利益联结协议中明确产业项目盈利后贫困户享受分红。但目前来看，村级产业园能够盈利的很少，能够兑现分红的更少。如果产业扶贫项目一直不能实现盈利，贫困户永远分不到红。

小额信贷风险。从目前的统计数据来看，全市的小额信贷不良率、逾期率都在可控范围内，报表上没有风险。但根据我们本次调研发现，小额信贷实际上存在三个风险点。一是贫困户还贷意愿不强。部分贫困农户法律意识淡薄，错误地认为扶贫贷款是救济款，以各种理由拒绝还贷。还有部分贫困户发展产业失败，短时间没有能力还贷。特别是部分企业承担贫困户扶贫小额信贷资金，按照要求贷款到期后应当由企业负责还贷，但由于企业获得贷款资金额度较大，贷款到期后，企业无力按时偿还。二是小额信贷转化为政府债务的风险。有的县市区为了完成逾期率不超过1%的考核指标，暂用政府财政资金代还小额信贷债务，存在扶贫小额信贷债务转化为政府债务的风险。三是小额信贷到期贷款余额总量大、还款高峰期集中，存在还款风险。根据农商行相关业务负责人分析预测，今年9-10月份是怀化市小额信贷到期还款的集中高峰期，贷款余额总量较大，存在潜在的还款风险。

防范化解对策建议：

项目库管理制度。优先围绕省、市明确的“一县一特”主导产业，及其关联产业选择扶贫产业，扶贫产业原则上不宜选择经营主体不成熟、技术不成熟、市场不成熟的产业。按照村申报、乡审核、县论证审定的工作程序建立扶贫产业项目库。县级农业农村部门负责牵头组织县级扶贫产业项目的评审，市级农业农村部门负责牵头组织省重点产业扶贫项目的评审，年度实施的项目按照轻重缓急的原则从项目库中选择。

实施主体遴选制度。推行产业扶贫项目实施主体遴选制度，按照经营主体自愿申请的原则，县级农业农村部门负责组织相关单位对申请主体进行遴选，建立产业扶贫经济组织资格名单。主体遴选应坚持“四个良好”标准。即经济组织有良好的法人信誉、良好的经营业绩、良好的社会责任心、良好的产业基础。应当查询银行征信系统获取经济组织信用等级；应当委托会计事务所进行财务审计，了解经济组织近三年经营状况；应当组织专门队伍实地考察，了解经济组织的产业基础和社会责任心。产业扶贫项目实施主体应从资格名单中优先选择市级以上龙头企业。

产业指导员制度。由农业农村部门牵头建立市县两级产业扶贫技术专家服务团队，团队下面设小组，一个行业组建一支专家指导小组，推动专家服务团深入产业扶贫基地开展技术指导和技术培训。2019年初，农业农村部门牵头推行了贫困户产业发展指导员制度，按照“每 10－20 户贫困户设置 1 名产业指导员”的要求，全市共聘请产业指导员7252名。推动产业指导员积极履行职责，进村入户指导产业发展，实现贫困户发展产业有人帮，种养技术有人传，产品销售有人带。推动建立产业指导员信息平台，实现扶贫产业问题线上答疑、专家会诊。

农业保险制度。扩大政策性农业保险覆盖面，推动各地将本地主要扶贫产业全部纳入政策性保险范围，探索推进天气指数、价格保险、全产业链保险等特色保险，积极构建农业保险保障综合体系。据了解，我市农业保险开办的险种达到52个，种植业31个、养殖业17个、林木业3个。政策性农险形成中央、省、市、县多层级的农业保险补贴品种体系，其中中央品种10个，如水稻、油菜、棉花、玉米、育肥猪、森林险等大宗农产品；省级品种8个，如烟叶、茶叶、柑橘、葡萄等优势特色农产品；县级奖补特色农业保险6个，如油茶林、杨梅气象指数、生猪价格指数、魔芋、黄桃等；精准扶贫特色农业保险15个，如蔬菜、百合、黑木耳、水蜜桃、猕猴桃、山核桃等。但各县农业保险落实情况不平衡。全市投保最多的沅陵县、中方县、辰溪县也只有17个险种，最少的洪江区只有4个险种，麻阳县、通道县也只有11个险种。建议从2019年开始，在扶贫领域全面落实农业保险制度，大力拓宽扶贫产业的投保面。

创新建立七个机制。

一是创新建立扶贫产业项目例行监测机制。从2019年秋季开始，对2014年以来实施的产业扶贫项目运行状况进行一次全面的监测认定，对每一个产业扶贫项目建立监测档案。县级产业扶贫项目由县级农业农村部门牵头进行监测，监测结果报市农业农村部门备案，由市农业农村部门抽查核实。省重点产业扶贫项目由市农业农村部门牵头，扶贫、财政等相关部门配合进行监测，对每一个产业扶贫项目建立监测档案，根据监测结果制定针对性整改措施。以后每年12月份确定为产业扶贫项目例行监测月，直到项目合同到期为止。

二是创新建立扶贫产业项目托管服务机制。对经营不正常、主体经营能力不足的产业扶贫项目，探索建立项目托管服务机制，把生产经营的部分或全部环节外包委托给有实力的经济组织，改善提升项目经营状况。支持选择“四个良好”的经济组织实施托管服务，托管可以采用单环节托管、多环节托管和全程托管等多种托管模式。

三是创新建立产业扶贫经济组织“红黑名单”管理机制。在产业扶贫领域建立经济组织“红黑名单”管理机制，将帮扶成效明显的扶贫经济组织列入“红名单”，在龙头企业等示范主体申报评定时优先审批，重大农业农村项目申报中优先安排。将帮扶情况不理想、损害贫困群众利益的扶贫经济组织列入“黑名单”并向社会公示，取消其龙头企业等现有示范主体，三年内不予申报评定示范主体，不得承担农业农村产业发展项目。

四是建立产业扶贫产销对接机制。一是建立产销对接平台。由市商务局牵头，市农业农村局、市供销合作社配合推进扶贫产业农产品对接大市场，建立供销平台、电商平台、展示展销平台、本土特色节会平台等，加强扶贫产业农产品销售。二是培育扶贫产业品牌创建。市农业农村局牵头，围绕“一县一特”主导产业，大力培育形成一批统一打造、统一管理的扶贫产业品牌，引导扶贫产业走“特色、品牌”发展之路。三是开展“消费扶贫”。倡导开展“以购代捐”、“以销代捐”、“以买代帮”等“消费扶贫”活动，促进贫困户农产品销售。鼓励各级机关、国有企事业单位、金融机构、院校、城市医疗及养老服务机构等在同等条件下优先采购贫困村产品，鼓励各级工会在同等条件下优先采购贫困村产品。组织开展贫困地区农产品定向直供直销机关、学校、医院和企事业单位食堂活动。

五是建立三级财政产业扶贫资金监管机制。由财政部门牵头建立市县乡三级财政资金监管机制，市级财政部门负责对全市产业扶贫资金监督管理进行指导，县级财政部门负责省重点产业扶贫项目、县级产业扶贫项目的资金拨付及绩效评价，乡镇财政所负责村级产业扶贫项目资金监管。

六是建立贫困户分红抵押担保机制。建立和推广扶贫经济组织履约兑现贫困户利益抵押担保机制，承担产业扶贫项目的经济组织应当用良性资产、实体项目或国家公职人员、国企工作人员收入作为抵押担保，保证贫困户利益兑现。探索建立合作社等项目实施主体破产优先兑现贫困户分红机制。

七是建立小额信贷还贷奖惩机制。一是完善信用奖惩机制。对按期偿还贷款本息的贫困户，按规定及时给予贴息，并逐级提高信用评定等级和授信额度。将贫困户贷款偿还情况纳入人民银行征信管理系统。二是加强还款宣教力度。充分利用报纸、广播、电视、网络、手机等媒介，广泛宣传扶贫小额信贷的“有偿”属性，增强合作企业、贫困户的信用意识、法律意识。三是加大不良贷款处置力度。司法部门进一步加大执法力度，全力帮助银行依法清收和处置不良贷款，提高诉讼审批、案件执结效率。

除此之外，建议健全完善产业扶贫问责追责机制。对不作为、乱作为的干部严肃追责问责，严防不作为、乱作为。同时正确运用容错纠错机制，对不可抗力等非人为因素造成的失误，应免于问责追责，鼓励干部积极作为、敢作为。对套取产业扶贫资金、故意失信不兑现分红、坑害贫困群众利益的扶贫经济组织，严肃处理。对因不可抗力造成的自然和疫病灾害、市场价格大幅波动等原因造成无法履行契约责任的扶贫经济组织，经评估认定后，酌情处理。