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土地托管经营是实现农业现代化和农民致富的最佳途径——关于松原市土地托管经营现状的调查

湖南省供销合作总社  时间:2020-06-05 09:30   【字体:

近年来,我国农村的土地经营模式从改革开放之初的家庭联产承包责任制到现在已经发生了重大变化,随着农民专业合作社和家庭农场等新型农业经营主体的兴起和发展,农村的土地经营从一家一户的分散经营逐步发展到农户分散经营与土地适度规模经营并行的阶段。从目前我国农业的发展方向来看,土地适度规模经营是大势所趋,也是农业发展的必然。伴随着我国农业供给侧结构性改革的深入和国家惠农政策的调整,土地适度规模经营也逐渐从土地流转向土地托管方向发展。近几年来,我们一直关注土地托管经营的发展,现就土地托管方面所做的调研情况进行了归纳和整理。

一、什么是土地托管

土地托管,是指部分不愿意耕种或没有能力耕种土地的农民,自愿以土地入股加入合作社,把土地托付给种植专业合作社或农机服务专业合作社经营(一是放弃经营,农民与合作社签订托管合同,由合作社全面接管经营,农民秋后按照合同进行收益;二是农民把土地托付给合作社进行单项管理,农民付给合作社管理费用,农民自己进行收益。),所有的托管都是在不改变农民土地承包权、收益权和国家惠农政策享有权的前提下进行。

土地托管产生的原因很多,当前,我国农业面临着很多重大问题。农业生产因诸多因素日益丧失国际竞争力,表现在农产品的价格普遍高于国际价格,因为价格处于劣势,导致我国农产品进口日增;同时,鉴于我国农产品的生产成本普遍高于国际水平,农业生产率的提高十分缓慢;当前我国农业产业还无法与发达国家相比,从事农业生产的收益率还无法保障,农业越来越依赖于政府的财政补助才能够得以生存;农业生态环境恶化,国际国内对粮食绿色生产期盼程度也越来越高,农业对资源环境的压力也越来越大;随着我国城镇化的发展,农村人口转移的速度不断加快,特别是农村年轻人口大部分去往发达地区或大城市谋求新的就业岗位,传统农业已经沦为中国最没有吸引力和竞争力的行业之一,导致农村人口大量外流,“地谁来种,地怎么种”已经成为中央和国家高层高度重视的现实问题。调查显示,中西部省份许多村庄70%以上男性劳动力外出务工,东北地区也有30%--60%以上的年轻人外出务工,还有两成以上边种地边打零工,从事农业生产的主要是老年男性劳动力和家庭妇女。归根结底,土地托管经营就是在农民渴望“离乡不丢地、不种有收益”的背景下应运而生,其主要原因是农村劳动力构成变化和农民的现实需求。

二、土地托管与土地流转的区别

土地托管与土地流转有着本质上的区别。土地流转是土地经营权的转让或买断,即承租人(农民专业合作社、家庭农场或其他从事农业生产经营者)用资金一次性买断农民的土地经营权(一年或多年),也就是我们所说的买地经营。

1、土地流转与土地托管的资金方向不同。土地流转的核心是土地租金,承租人流转了农户的土地经营权,承租人要支付租金给农户,农户若是流转自己的土地,则只是收钱(租金)。而土地托管与土地流转在资金流动方向上完全不同。土地托管的核心是服务费,大多数土地托管是农民专业合作社或家庭农场为农户开展生产经营托管服务,农户要向托管方支付服务费用。土地所有方需要支付费用给托管方,农户若是把土地交给专业合作社托管,则是付费方。

2、土地流转与土地托管的成本、风险不同。土地流转成本高,一次性支付土地租金,农业生产需要大量资金进行前期投入。以目前我市的土地流转经营价格来看,一般一类土地大田平均4000--5000元/公顷、水田6000--8000元/公顷左右。以乾安县天丰谷物种植合作社为例,每年需要流转1500公顷以上土地,前期土地流转费用就需要支付600--800多万元。土地流转的核心问题是资金,无论是前期投入还是生产经营过程中都需要大量资金来支撑,需要大量流动资金保障经营的延续,一旦资金短缺或资金链断裂,就会产生巨额亏损或崩盘的现象出现,后果不堪设想。同时,土地流转导致农业生产风险转移,农户在收取土地租金后不再承担农业生产风险,无论发生任何自然灾害或生产经营事故,所有的风险全部由土地承租方(农民专业合作社或家庭农场)独自承担,一旦发生自然灾害或人为经营管理的失误,就会导致经营者严重亏损或彻底破产。而土地托管与土地流转的区别在于风险共担(一是农户以土地入股农民专业合作社,由合作社进行经营管理,二是合作社为农户开展全程或菜单式单项经营管理服务),全面托管的模式,如果有任何风险,都是由合作社和农户共同承担;采取菜单式托管服务的,则是由单个农户自己承担风险。实践证明,通过托管土地这种经营模式,可以让合作社与农户抵御风险的能力得以提升。因此说明,土地托管经营是当下适合国情、市情并可以广泛推广的一种土地经营模式。

3、土地权益转移程度不同。土地流转对于农户来说是完全转移了土地权益,一旦承租人因资金链断裂或其他原因导致生产经营停滞或放弃耕种土地,就会增加土地的撂荒度。在当下,一些地方土地撂荒现象时有发生。土地托管较土地流转而言,土地权益转移程度更低,农户的起始接受度也更高,土地撂荒的可能性更低,土地托管能够显著降低保持土地耕种的难度,而且土地托管更可能在土地非粮化问题上起到抑制作用,从而不仅能够按照国家农业的总体战略推进农业供给侧改革,还能够消除或解决国家粮食安全问题。(我们这里所说的土地非粮化和国家粮食安全问题,是党和国家从国家战略层面提出的重要问题,我国有14亿人口,如何保证中国人的饭碗必须掌握在中国人自己手里,是保障国家粮食安全的重大战略问题),因此,党中央、国务院每年出台的一号文件都是关于农业、农村、农民相关问题的重大战略决策,就是要解决当前和今后一个时期“地谁来种”和“地怎么种”的问题。

4、收益分配不同。土地流转与土地托管最大的区别是农业生产经营收益和分配不同。土地流转可以大面积承包经营土地,也能够在实现农业规模化、标准化以及农业机械化、现代化上发挥巨大作用。但是,土地流转后,土地经营的收益全部归经营者(当然,风险也由经营者自己承担),而农户在将土地流转后,只能够得到土地价值本身的收益,而不能够象以土地入股加入合作社的农户,在得到土地本身收益的同时,还可以获得二次或三次分红。而加入合作社的农民,还可以到合作社的机耕队、服务中心或合作社创办的企业打工(有技术的可以做长期工、无技术的可以做短工),特别是有很多合作社建立的种植基地、养殖场、果蔬大棚可以吸纳大量农村剩余劳动力和妇女到这里打工挣钱,从而为加入合作社进行土地托管的农户创造了多元的收益。

三、我市土地托管经营的现状

(一)我市土地托管经营的现状

从我市以及全国农村土地适度规模经营的状况来看,已经由改革开放之初的家庭联产承包逐渐发展到农户分散经营、土地流转经营和托管经营并行的阶段。调查显示,土地适度规模经营全部是以农民专业合作社为主体(包括少部分家庭农场)的新型农业经营主体承担。通过对相关部门(市场监督、农业、税务)的调查了解,我市目前在市场监督部门注册的农民专业合作社有12000多个,在农业和税务部门登记的农民专业合作社有9000多个。据我们调查,全市有农业生产经营能力的农民专业合作社不足500个,其中一部分农民专业合作社因没有经营实力,只是托管了少量土地开展经营,而真正开展土地适度规模经营(大面积开展土地流转和土地托管)大约有100个左右。近几年来,国家对以农民专业合作社为主体的新型农业经营主体的政策扶持力度不断加大,我市很多农民专业合作社在土地适度规模经营上,已经逐步从土地流转向土地托管方向过渡和发展。

(二)我市土地托管经营的模式

土地托管经营本质上是一种社会化服务,就是各类新型农业经营主体为不愿意种地或没有能力种地的农户通过托管服务的方式开展农业生产经营和管理服务。土地托管的适用性比较灵活,土地托管的组织成立门槛较低,土地托管的组织形式灵活多样。通过调查得知,就目前我市开展土地托管的模式有如下几种:

一是全面托管(农户以土地入股加入农民专业合作社,合作社全面负责土地耕种以及农业生产的全过程,农民按照土地面积分配收益和进行二次分红);从调查来看,我市开展全面土地托管经营的农民专业合作社数量不多,只有宁江区大洼镇房身村的德智农民专业合作社、民乐村的春风农民专业合作社以及长岭县兴源专业合作社等少数几个,合作社在以全面托管的模式经营了全村80--98%以上的土地。在调查中了解到,大洼镇德智专业合作社自2012年创立以来,从一开始有19户农民入社,发展到2017年被评为省级新型农业经营主体和国家级专业合作社,已经将全村85%以上的农户和91.4%的土地纳入合作社进行全面托管。每年全面托管农户土地413公顷、服务周边农户土地面积近600公顷。德智合作社在组织机制上实行规范化管理,完全按照合作社章程实行民主管理,科学决策;在运行机制上创新开展“六统一”服务模式。即:统一生产资料采购、统一规划种植结构和耕种、统一开展田间管理(农机服务、灌溉、植保)、统一收割、统一销售、统一结算农户分配和进行二次分红。通过调查我们了解到,德智合作社实行“六统一”模式极大降低了农业生产成本。统一采购农业生产资料,与大型化肥生产厂家开展合作,由化肥生产厂家派出专业技术人员为合作社进行測土配方施肥,每公顷节约投入资金682元、统一购进种子每公顷节省250元;统一开展大型农机耕种,每公顷节约资金投入420元。其中,深松土地每公顷低于市场价格250元(市场价格500元),合作社使用大型免耕播种机进行耕种,每公顷节省资金投入170元(市场价250元/每公顷,合作社自有农机成本仅80元/每公顷);统一开展田间管理(移动喷灌、植保等)每公顷可以节省费用150元;统一收割,合作社使用大型玉米直接脱粒收割机,每公顷相比市场价不仅节省500元,还可以节省了二次脱粒的费用;统一销售,合作社与中粮集团开展合作,粮食销售价格(仅以玉米为例)可以比农户自己销售的价格平均每市斤多卖4分钱,每公顷可以增加收入1200元。通过实行“六统一”模式,每公顷土地可以为农民增加收入2950元,使入社社员实现了“少花”和“多卖”的心愿,不仅能够从种地上增加收入,还可以通过多卖进行二次分红,让农民真正得到了实惠。同时,合作社还通过开展农机服务、发展特色农业(种植葡萄、蔬菜、食用菌日光大棚180多栋)为社员提供就业(男性社员作为农机手每年可以收入3—5万元,女社员在温室大棚计时工作,每年可以实现收入1.5—2万元),让农民不出村就能够打工挣钱。尽管复制和推广这种经营模式存在相当大的困难和问题,但是,这种经营模式不仅能够破解“地谁来种、地怎么种”的问题,而且能够推动农业供给侧结构性改革向纵深发展,还能够加速实现农业现代化的进程,是实现农业创新发展,加快农民增收致富的最有效的途径。

二是全程托管(是指农户在不改变土地经营权的前提下,自己确定种植计划和自行销售农产品,整个农业生产过程包括:春播、夏季田间管理、农作物病虫害防治和农机生产服务全流程全部通过托管方负责经营管理,农户支付给托管方一定的服务费)。调查显示,目前我市通过全程托管经营土地的专业合作社占很大比例。例如,宁江区伯都乡杨家村伯杨种植合作社、长岭县吉松岭种植专业合作社和天邦种植合作社;乾安县天丰谷物种植合作社和古河道种植合作社;前郭县东三家子龙源专业合作社、金阳光(查干新谷)专业合作社;扶余市新站供销合作社等。开展全程托管土地面积最多的是乾安县天丰专业合作社(托管土地3500公顷)和长岭县吉松岭专业合作社(2040公顷)。这两家专业合作社都是种植谷子,生产加工最具松原特色的绿色有机食品---小米。这两个合作社开展土地经营的模式非常相近,都是采取自行托管+全程订单托管模式开展土地经营。乾安县天丰专业合作社自行托管(入社社员156户)土地500公顷、流转400公顷、通过订单农业托管2600公顷。长岭县吉松岭专业合作社通过订单农业托管土地1500公顷,流转土地540公顷。尽管这两家专业合作社种植谷子的品种不同,但是,都是采取订单形式,春季与农户签订订单合同,秋天以保底价每市斤1.80元的价格(秋天收购时可以按照市场价格上调收购价格)收购农户种植的谷子。在与农户签订合同后,合作社统一为农户提供种子、有机肥、田间管理技术,从春天耕种一直到秋天收割,所有与合作社签订订单的农户,必须按照合作社的要求(绿色有机)和标准进行耕种和管理,确保生产加工的小米为绿色有机食品。在开展服务上,这两个合作社都是免费为入社社员提供种子、有机肥、深翻土地、半价使用合作社大型农机进行耕种、收割,上述服务项目,每公顷土地可以为农户节省资金投入近2000元,可以为农户增加收入700多万元。

三是菜单式托管(农户自己经营土地,因缺少农业生产设备或其他原因,通过农民专业合作社或家庭农场为自家开展单项或多项生产服务,例如:春播、统防统治、田间灌溉和农机服务等。农民在土地托管过程中要与托管方签订服务协议,并为托管方支付一定的费用)。调查显示,通过菜单式托管模式开展土地规模经营的农民专业合作社在土地托管经营中占据了绝大多数。例如宁江区风华富硒农产品专业合作社、毛都站镇学亮养殖种植专业合作社;前郭县华信农民专业合作社、查干花镇学友专业合作社;长岭县春田水稻种植专业合作社;扶余市千禾秀绿色食品有限公司;乾安县赵二丫蔬菜种植专业合作社等。这种提供菜单式服务模式在全市合作社中数量最多。合作社主要是以服务形式开展托管经营。通过调查显示,合作社在开展托管服务方面多数是采取对入社社员进行免费服务、对其他农户则是采取优惠收费进行服务。例如乾安县赵二丫蔬菜种植专业合作社,春天与农民签订大白菜保底价收购合同,为农户优惠价格提供种子、有机肥,田间管理由农户自己进行,秋天按照合同(保底价0.12元/斤的基础上)按照市场价格收购农户生产的大白菜。例如前郭县海勃日戈普惠专业合作社不仅帮助农民调整种植结构、调整种植规划,充分利用大型农机以及移动喷灌设备为农户提供菜单式托管服务,不仅为农民节约生产成本、增加收入,还通过农民购买服务,最大限度盘活现有农业生产资源,提高了农业生产效率。

四、土地托管的意义

调查显示,通过几年来的实践证明,在东北平原粮食主产区,依托农民专业合作社等新型农业经营主体开展土地托管经营服务,可以完善“三权分置”办法,稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。而且,更重要的是能够推动农业供给侧结构性改革、发展绿色生态农业,加快实现农业机械化和农业现代化,实现农业提质增效和农民增收致富。

1、土地托管可以在不改变现有土地承包和经营权的前提下,实现土地的规模化生产和经营,加速提升农业产业化,使我国农业产业化加快步伐,迅速赶上西方发达国家农业生产水平和农业产业效率。

2、土地托管可以破解“地谁来种、地怎么种”的问题,不仅可以化解农民“离乡不丢地,不种有收益”的问题,把大量的劳动力从繁重的农业生产劳动中解放出来,使大量农村剩余劳动力外出务工,实现农民收入多元化,还可以实现产业人口的转移。

3、土地托管可以对纳入农民专业合作社经营管理的土地进行重新规划,通过土地连片种植,加快实现农业机械化的应用和升级,建成有利于大规模机械化作业的连片示范田,既有利于调整种植结构,还能够降低生产成本,提高土地利用率和增加农业生产收益,进而实现农业经营主体和农民双赢的大好局面。

4、土地托管可以极大促进和实现农业生产过程标准化操作,进而推进农业生产规模化、集约化和产供销一体化发展进程,既能够加快农业供给侧改革进程,又可以实现农业大数据生产以及提升农产品的质量保障,使农产品的质量得到提升、可追溯性得以实现。

5、土地托管可以在保障国家粮食安全上发挥作用,还有利于发展绿色生态农业,保障人民食品安全,提高健康食品质量。农民专业合作社在托管大片土地后,可以按照国家制定的标准生产出绿色、生态、健康的粮食和食品。

由此可见,开展土地托管经营对促进农业长远发展、实现农业现代化和实现乡村振兴战略、确保国家粮食安全和食品安全、提升农业生产率、增加农民多元化收入以及农业提质增效和促进农民增收致富具有重大现实意义。

五、存在的问题和建议

我市农业农村工作目前还存在诸多问题,农民专业合作社建设和土地托管经营还需要进一步规范和完善。就当前我市农业生产和农民专业合作社开展土地托管经营存在的问题提出几点建议:

存在的问题:

1、农民对土地和从事农业生产失去兴趣和依赖。近年来大多数农民对种地不感兴趣,既不喜欢种地,从生活角度也不依赖于种地。从农村人口结构上来看,大部分50后、60后虽然会种地,但是因为体力和健康状况等很多因素种不了地;70后不愿意种地;80后不会种地;90后不愿意生活在农村根本不想种地。

2、农村土地弃种现象还依然存在。据调查显示,我市青壮年劳动力60--70%以上外出务工,农村房屋闲置率近30-50%。由于近年来从事农业生产的收入不高,很多农民不愿意从事农业生产,导致我市农村很多地方出现了弃种现象。例如,前郭县吉拉吐乡的土地大部分是水田,10年前农户流转土地的价格一般是6000—8000元/每公顷,2016年以来,个别村屯出让土地经营权3500元/每公顷还没有人经营。

3、我市农民专业合作社发展和建设极不平衡。为农服务功能实力强、能够开展土地规模经营的专业合作社只占极少数,具有一定经营服务能力的专业合作社只占小部分,大多数专业合作社只是办理了登记注册,都是没有经营服务能力的空壳社。

4、我市从事农业生产经营的人员素质(文化素质、农业生产技术和发展现代农业的技能)还普遍低下,农业生产经营高素质人才严重短缺,严重影响和制约我市现代农业的发展。

5、农民对开展土地托管经营积极性不高,农民专业合作社开展土地规模经营以及土地托管经营方面还存在政策落实不到位、受政策和资金制约的影响,导致土地规模经营发展滞缓,对推进农业机械化和发展现代农业影响较大。

几点建议:

1、加强对农民专业合作社规范化管理。要从政府层面对大多数具有经营服务能力的专业合作社进行政策引导和规范化管理,按照专业合作社章程进行规范经营,合作社内部建章建制,在运行机制上实行民主合作制和现代企业制度,充分发挥专业合作社服务三农的作用;

2、加大对现有经营能力强、具有为农服务实力功能的专业合作社在政策、资金方面予以重点扶持;对开展土地托管经营能力比较强的专业合作社在发展绿色农业、延伸农业产业链和开展农产品加工等惠农项目的落实上,在土地使用、企业融资、购买现代化大型农机具方面适当放宽限制。

3、鼓励农民专业合作社开展土地托管经营,大力倡导推广和复制宁江区大洼镇德智专业合作社土地托管经营模式(全面托管经营模式),在德智合作社现有的基础上,学习齐齐哈尔市甘南县兴十四村专业合作社经验以及五常市几个农民专业合作社的经验,通过土地连片规模经营,加快农业现代化步伐。

4、从政府层面出台具有连续性的鼓励推动农户加入“托管”的优惠政策,在不改变当前土地政策的前提下,吸引农民以土地入股的形式加入农民专业合作社,加速推进土地适度规模经营,不仅可以改变当前一家以户分散经营效率低下的农业生产状态,而且能够促进农业生产规模化、集约化,加速实现农业机械化,加快农业现代化进程,有利推进农业提质增效和农民增收致富,加快小康社会建设进程。

5、加强对新型职业农民的培训工作。要整合各类行业资源,通过专业化、常态化的培训,不断提高新型职业农民以及农业生产者的文化素质和生产技能,使所有的农业生产者成为从事农业生产的行家,让农业经营者成为发展现代农业和引领农民增收致富的带头人,让农民成为受人尊重、让人羡慕的新型职业。



土地托管经营是实现农业现代化和农民致富的最佳途径——关于松原市土地托管经营现状的调查

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